最高法院:关于能否对党政机关名下的财政性资金进行强制执行的《复函》
董清华律师服务网 http://www.dqhfww.com 2020-07-27
最高人民法院执行工作办公室关于能否强制执行甘肃金昌市东区管委会有关财产请示的复函
2001年4月19日
[2001]执他字第10号
甘肃省高级人民法院：
你院甘高法[1999]07号《关于能否强制执行金昌市东区管委会有关财产的请示》收悉。经研究，答复如下：
我们认为，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。金昌市东区管委会属行政性单位，人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。为了保证行政单位正常的履行职能，不得对行政单位的办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。
此复。
附：解读《关于能否强制执行甘肃金昌市东区管委会有关财产请示的复函》
1999年10月22日，甘肃省高级人民法院（以下简称甘肃高院）向最高人民法院报送了《关于能否强制执行金昌市东区管委会有关财产的请示》。该院报告称，金昌市中级人民法院（以下简称金昌市中院）在执行申请人江苏省盐城市燃料物资公司金昌办事处与被申请人金昌市东区管委会拖欠货款纠纷的案件中，对负有连带责任的国家机关的可支配财产中，哪些财产人民法院能够采取强制执行措施，因缺乏法律依据而难以掌握，遂请示。
一、本答复制作背景
1993年12月4日，金昌市东区丝路食品厂（以下简称食品厂）与江苏省盐城市燃料物资公司金昌办事处（以下简称办事处）签订一份联营大虾合同。合同成立后，办事处给食品厂供给大虾15吨，后因大虾规格、质量不符合合同要求而发生争议，食品厂遂诉至法院。金昌市中院审理后判决食品厂给付办事处货款：383922元。后因办事处申诉，经金昌市中院再审，由食品厂偿付给办事处货款389922元，利息107424.32元，共计人民币497346.32元。另查明，食品厂系金昌市东区工贸公司下属具有营业执照的单位，但工贸公司并未交给食品厂任何财产；食品厂经营场所、资金均以自己的名义向他人租赁和借贷，并无自有资金。另外，该工贸公司成立时，其投资开办单位东区管委会的投资亦未到位。1994年1月，食品厂变更登记，取得企业法人营业执照，同时将主管单位变更为金昌市东区管委会，但东区管委会依然没有给食品厂落实投资，食品厂完全靠借贷负债经营，并不具企业法人的条件。且在此案中，东区管委会还出具销售大虾款不外流的保证。因此，金昌市中院判决东区管委会对不具备法人资格的下属企业食品厂的债务承担连带清偿责任。
本案在执行过程中，查明食品厂已于1995年因严重亏损而倒闭，所有资产已被执行给另案申请人，现无执行能力。金昌市中院执行中将东区管委会不动产房屋变卖得款20万元。因东区管委会属行政单位，再无资金可供执行，现申请人提出要执行东区管委会办公用车辆或行政办公经费。
二、金昌市中院和甘肃高院的意见
金昌市中院称，因东区管委会属行政单位，再无预算外资金可供执行，现申请执行人提出要执行东区管委会办公用车辆或行政办公经费。对此，金昌市中院认为对国家机关可支配财产中究竟哪些部分人民法院能够采取强制执行措施缺少法律依据难以把握。故对此案的问题报送甘肃高院请示。
甘肃高院受理金昌市中院请示后，该院审判委员会讨论，形成倾向性意见认为，东区管委会是享有独立的民事权利能力和民事行为能力的法人，对其应负的连带责任，应由其全部自有财产承担，自有财产包括自有的资金和财产，既包括预算内资金，也包括预算外资金。执行中人民法院可依法予以执行。但是，国家机关预算内资金是国家财政拨给其进行正常公务活动的必要经费。如果被执行机关无预算外资金，人民法院对其预算内资金采取强制执行措施，必然影响该机关正常开展工作，实践中也存在较大困难，故将上述问题请示我院。
三、财政部对这类问题的意见
关于党政机关在经济纠纷中，应以何种资金承担民事责任的问题，司法实践中争议较大，另外，对于军队、武警所办经济实体清理、裁并后，应以何种资金承担民事责任的问题，司法实践中也做法不一，故对以上问题我们征求了财政部的意见。财政部以财法函字〔2000〕8号答复意见如下：
（一）各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门，必须按照法律规定的程序和用途使用，不能用来承担连带经济责任。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第四十八条规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门，除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”《国家金库管理条例》第四条规定：“各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关。”按照上述法律、行政法规的规定，各级国库库款的支配权属于各级政府财政部门，其他任何单位和个人无权动用。各级政府的预算草案经过本级人大的批准后，具有法律约束力，各级政府财政部门必须按照经本级人大批准的预算动用国库库款，因此，在党政机关、军队、武警部队承担连带经济责任时，任何单位和个人不能查封各级政府的国库库款，将库款用来承担连带经济责任。
（二）各级政府财政部门拨付给本级党政机关的预算资金，以及中央财政拨付给军队、武警部队的预算资金，是为了满足各级党政机关和军队、武警部队履行职能、维护机构正常运行所需的经费。上述资金均在各级人大批准的本级政府预算中安排，必须严格按照规定的用途使用。如果用来承担连带经济责任偿还债务，则改变了资金的用途，违反《预算法》等有关法律、法规的规定。因此，各级政府财政部门拨付给各级党政机关，以及中央财政拨付给军队、武警部队的预算资金，不能用来承担连带经济责任。
（三）存入各级“财政专户”由各级政府部门负责管理的预算外资金，以及各级政府所属部门代政府收取应缴未缴的预算外资金，属于财政性资金，不能用来承担连带经济责任。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理……部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财政收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实际收支两条线管理。”各级政府财政部门管理的预算外资金或各级政府所属部门代政府收取应缴未缴的财政外预算资金，属于财政性资金，其所有权属于各级政府，并由各级政府财政部门具体负责结合预算内资金统筹安排使用，其他部门和单位无权支配。因此，不能用来承担任何机关、部门或单位的连带经济责任。
（四）党政机关、军队、武警部队在经济纠纷中，只能以上述资金以外的其他资金和财产为限承担连带经济，但不影响各级党政机关、军队、武警部队正常的公务活动。
四、最高人民法院的意见
上述财政部复函已明确预算外资金已属各级政府的财政性资金，故过去执行中所称可以执行预算外资金的规定即国务院国发〔1990〕68号文件，因国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）的颁布，而不再适用。且我院2001年3月20日又发布了法释〔2001〕8号《关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》，进一步明确，人民法院在执行涉及单位承担民事责任的生效判决时，只能用开办单位财政资金以外的自有资金清偿债务。如果开办单位没有财政资金以外自有资金的，应当依法裁定终结执行。
鉴于上述规定，我院在答复甘肃高院的请示中阐明，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。金昌市东区管委会属行政性单位，人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。为了保证行政单位正常履行职能，不得对行政单位的办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。